4장 ‘초점 집단 조사’를 담당하여 씀.
제1절 서론
제3장까지의 내용은 한국의 현행 법제와 정책, 그리고 해외 사례에 대한 제도적 차원에서의 분석이었다. 제4장은 그러한 제도적 차원에서의 변화가 실제 정책이 실행되는 현장에서 어떻게 인식되고, 어떤 반응을 이끌어낼지를 미리 알아보기 위해 전문가들을 대상으로 초점 집단 조사를 수행한 결과를 다룬다. 제4장은 초점 집단 조사라는 연구 방법에 대한 설명, 전문가들이 가진 문제 인식, 조사 과정에서 제시된 문제 해결 방안과 그에 대한 의견 차이, 그리고 조사를 통해 발견된 내용과 조사 방법 자체의 의의를 차례대로 검토하며, 제도와 현장 사이의 거리를 좁혀 제도의 실효성을 높이는 데 기여할 수 있는 방안을 제시하고자 한다.
제2절 초점 집단 조사
1. 도입 배경
본 연구에서 채택한 초점 집단 조사는 질적 조사 방법의 하나다. 통상적으로 양적 조사는 특정한 목적으로 미리 설계한 질문지를 활용하여 많은 표본으로부터 자료를 수집하고, 그렇게 수집된 자료 안에서 상관관계를 파악하는 통계적 과정으로 이루어진다. 반면 질적 조사는 비교적 적은 표본을 대상으로 자료를 수집하지만, 미리 설계한 질문지를 따르는 구조적 방법뿐 아니라 즉석에서 이루어지는 상호작용으로부터 유의미한 자료를 수집하는 반구조적/비구조적 방법을 포함함으로써 연구 설계 과정에서 조사자가 고려하지 못한 변수를 새롭게 발견할 수 있다. 새롭게 발견된 변수는 해당 연구에서 분석할 수 있는 새로운 자료가 되는 동시에 후속 연구 설계에서 고려할 수 있는 변수가 된다. 앞서 논의한 이미 존재하는 제도들 사이의 충돌과 불일치를 감안할 때, 소규모공중이용시설의 경사로 설치 확산을 위한 법률 개정과 정책 입안은 연구 설계 과정에 포함되지 않은 새로운 변수의 발생 가능성을 고려해야 한다. 특히 현장에서의 실제 정책 실행 과정에서 발생할 수 있는 이해관계 충돌을 발견하여 제도 변화의 실효성을 높이는 본 연구의 목적에 따라 질적 조사 방법이 채택되었다.
가. 정의
초점 집단 조사(Focus Group Research)는 초점 집단을 대상으로 하는 질적 조사를 의미한다. 이때 초점 집단은 특정한 목적에서 조사자의 설계에 따라 구성된 2인 이상의 집단이다. 초점 집단을 대상으로 하는 조사 방법의 대표적 유형으로는 초점 집단 면담(Focus Group Interview)과 좌담회(Focus Group Discussion)가 있다. 초점 집단 면담이 같은 입장의 이해관계자들과 같이 동질적인 구성원들을 모아서 질문에 대한 특정 집단의 대답을 자료로 수집한다면, 좌담회는 각기 다른 입장의 이해관계자들과 같이 이질적인 구성원들을 모아서 연구 주제에 대한 대화를 여러 의견을 수집함으로써 의견들 사이의 충돌 지점까지 자료로 수집한다.
본 연구는 전문가들의 개별적 의견 수집에 초점을 둔 질문과 대화와 토론에 초점을 둔 질문을 하나의 질문지에 모두 포함하면서 두 유형의 기대 효과를 모두 추구했다. 본 연구의 초점 집단은 각기 다른 입장과 전문성을 지닌 전문가들로 구성되어 있으며, 이들이 질문에 제시한 대답은 대화, 토론, 논쟁으로 이어졌다. 따라서 본 연구는 두 유형을 모두 포함하는 의미에서 초점 집단 조사를 연구 방법으로 채택했다.
나. 목적
본 연구에서 초점 집단 조사는 제도와 현장 사이의 거리를 좁혀 제도의 실효성을 높일 수 있는 구체적인 방안을 찾기 위해 수행되었다. 소규모공중이용시설의 경사로 설치라는 의제는 제도적으로는 장애인 등 편의법, 장애인차별금지법뿐 아니라 건축법, 도로법, 교통약자법 등의 관계 법령들과 지자체별 조례들 사이의 충돌을 조율해야 하고, 실무상으로는 이러한 다양한 제도에 따른 다양한 관계 부처 및 책임 주체들 사이의 이해관계 충돌을 부처 간 협력과 행정 지도를 통해 조율해야 하는 복잡한 문제다. 즉, 본 연구의 목표를 달성하기 위해서는 제도적 논의뿐 아니라 행정 지도와 같이 제도 실행 차원에서의 논의 또한 필요하다. 초점 집단 조사는 여기서 후자에 초점을 맞춤으로써 제도적 논의를 보완하고자 하는 목적을 지니고 있다.
2. 조사 설계 및 진행
가. 초점 집단 구성
역할/직함 | 표기 |
건축사 | A |
서울시 자치구 장애인복지과 직원 | B |
편의점주 (소상공인연합회 추천) | C |
장애인 단체 활동가 | D |
세무사 (지체장애인협회 추천) | E |
유니버설디자인ㆍ배리어프리 건축 전문가 | F |
초점 집단은 휠체어 사용 지체장애인 당사자 3인을 포함하는 총 6인의 전문가로 구성되었다. 소규모공중이용시설의 경사로 설치 확산을 통한 장애인 접근성 제고 방안을 논의하기 위해서는 다음의 정보를 파악하고 있는 전문가들이 필요했다.
① 경사로 설치 및 이용 실태
② 관련 제도들과 행정 절차
③ 경사로 시공 과정과 이에 필요한 서류 및 절차
④ 소규모공중이용시설 운영
⑤ 임차인과 임대인의 이해관계
⑥ 장애인 접근성 관련 입법 및 정책 입안 과정에서 발생한 기존의 충돌
6인의 전문가는 위와 같은 기준을 통해 선별된 전문 분야에 따라 섭외되었으나, 각자의 역할에 국한되지 않고 의견을 제시했다. 이들 중에서는 이미 경사로 관련 사업으로 협력 관계를 맺었던 경우도 있었고, 협업에 어려움을 겪은 단체 관계자들도 있었다. 이질적인 이해당사자들로 이루어진 초점 집단은 이해관계의 충돌 및 이를 해소할 수 있는 협력 가능성을 모두 발견하기 위해 구성되었다.
나. 질문지 구성
초점 집단 조사는 총 세 개의 세션으로 진행되었으며, 이에 따라 세션별 세부 질문이 구성되었다. 본 연구에서는 법령 개정과 정책 입안을 위해 ‘현장ㆍ실태 및 실행 여건’, ‘제도ㆍ법령 개선 및 정책 설계’, ‘재정 구조 및 거버넌스’, ‘도시ㆍ관광 전략 및 시너지’라는 네 분야에 대한 답을 구하고자 했다. 이를 위해 ‘현장ㆍ실태 및 실행 여건’과 ‘제도ㆍ법령 개선 및 정책 설계’라는 두 분야를 중심으로 세션을 구성한 뒤, 다른 분야는 세부 질문을 통해 가능한 범위 안에서 자료를 수집하고자 했다.
순서 | 세션 주제 | 목적 | 주요 키워드 |
1 | 경사로 설치 촉진과 실태조사 | • 현행 조사 방법 한계 파악 및 조사 체계 개편안 도출
• 우선순위 선정 과정의 참여 거버넌스 설계 | • 설치 가능성 판정 기준
• 중점정비지구
• 우선순위 |
2 | 자발적 설치 유인 | • 자발적 설치를 가로막는 핵심 요인 규명
• 실효적 인센티브 패키지(세제ㆍ재정ㆍ행정지원ㆍ플랫폼 연계) 설계
• 지자체 직접지원ㆍ행정절차 지원 등 실행 대안의 조합과 확산 가능성 평가 | • 경제적/비경제적 유인(브랜딩ㆍ라벨링)
• 세액공제
• 구조변경 요건
• 가맹본부 인센티브
• 지자체 직접지원
• 행정절차 간소화 |
3 | 의무화 방안 | • 단계적 의무화의 범위ㆍ강도 설정 및 구체화
• 의무 적용 시점 정의
• 책임 주체와 우선순위 기준 확정
• 대체 수단(도움벨ㆍ앱주문 등) 의무화의 적절성 검토 | • 단계적 의무화
• 면적 기준 폐지
• 신축ㆍ증개축ㆍ기존건축 구분
• 트리거(리모델링ㆍ영업변경) |
다. 조사 진행
본 연구에서 활용된 초점 집단 조사는 2인의 모더레이터가 공동 진행하는 듀얼-모더레이터 형식이었다. 모더레이터 2인은 사단법인 두루 소속 변호사 G와 장애인 접근성 관련 활동 경력을 보유한 인류학 연구자 H로 구성되었다. 여기서 G는 법령 개정 및 정책 설계라는 본 연구의 핵심 목표에 맞게 초점 집단 구성원들 사이에 필요한 지식을 공유하고 오정보를 정정할 수 있는 법률 전문가로서, H는 초점 집단 조사를 진행하고 구성원들 사이의 대화를 촉진하며 조사 내용을 기록ㆍ분석할 수 있는 질적 조사 전문가로서 참여했다. G가 연구 목적과 배경, 필요성을 초점 집단 구성원들에게 간략히 구두로 설명한 뒤, H가 질문을 던지고 대화 내용을 정리하고, 법률 관계와 실제 사례에 대한 설명이 추가로 필요할 때 G가 최소한으로 개입하는 형태로 조사를 진행했다. 조사는 초점 집단 구성원 6인과 모더레이터 2인만 있는 폐쇄된 회의실에서 2시간 동안 진행되었으며, 조사 시작에 앞서 참가자 전원에게 동의를 구하고 조사 내용을 녹음했다. 녹음 파일 원본은 녹취록 전사 이후 폐기되었다.
제2절 쟁점별 문제 인식 및 정책 대안
1. 문제 인식
가.실태조사 체계의 한계
현행 조사는 건물 단위ㆍ법정대상 위주라 1층 개별 점포의 단차, 보도 폭, 설치 가능 여부 같은 결정적 정보가 비어 있다. 점포 단위 데이터화를 위해 중개대상물 확인ㆍ설명서, 건축물대장, 부동산 거래신고 흐름에 ‘접근성’ 항목을 추가해 중앙 데이터베이스로 수집ㆍ활용하자는 제안이 나왔다(A). 이 제안의 필요성이나 예상 효과에 대해서는 모두 긍정적으로 평가했으나, 데이터 수집 및 관리를 담당하는 여러 관계 부처 사이의 협력을 마찰 없이 이루어내는 것이 과제라는 우려도 있었다(B). 실태조사 주기와 관련해서는 표본조사가 있더라도 5년 주기가 길어 잦은 상점 변동을 따라가지 못하고, 항목도 지나치게 제한적이라는 지적에 따라 조사–지원–인허가–라벨링이 연동되는 구조로 재설계하고, 필요시 법ㆍ조례 차원의 주기 단축이 병행되어야 한다는 문제 인식이 확인됐다(B).
나. 설치 저조의 구조적 요인
설치 저조는 물리(협소 보도ㆍ높은 단차), 인식(‘미관/동선’ 우려), 행정(도로점용 규제와 불명확한 가이드), 거버넌스(임대인ㆍ임차인ㆍ본부 간 의사결정 분절)가 겹친 복합 병목이다. 성수동 사례처럼 길ㆍ보도가 좁아 설치 자체가 어려운 물리적 한계가 존재하고, 지자체의 도로점용 기준 부재가 현장 판단을 어렵게 만들었다(AㆍB). 실제로 점포ㆍ건물주의 설치 의사와 무관하게 규제ㆍ절차 복잡성이 장애가 된다는 증언도 반복되었다(AㆍBㆍC). 여기에 임차인이 ‘건물주 승인’ 때문에 포기하는 현실이 더해지며 설득ㆍ조정 비용이 커진다(E). 나아가 단차가 큰 구간은 경사로만으로 해결 불가해 보도 레벨 조정 같은 도시계획 차원의 해법이 요구되기도 했다(A). 설치 이후 관리의 어려움 또한 설치 저조의 요인으로 언급되었다. 우천 시 미끄러지는 사고 등의 안전사고 우려, 원상복구 의무와 그에 따른 철거 비용 부담 등이 여기에 해당한다(F). 이에 경기도 사례를 바탕으로 시공 업체와 철거 요청 시 즉시 철거 가능한 조항을 계약에 명시하고, 미끄럼/걸림 방지 등 ‘표준 모델’ 보급으로 품질ㆍ안전을 담보할 필요가 있으며, 그러한 모델과 노하우를 다른 지역으로 확산해야 한다는 의견 또한 제시되었다(E).
2. 정책 대안
가. 단계적 의무화
자발적 유인의 한계를 보완하되 비례성ㆍ현실성을 확보하기 위한 단계적 의무화의 실효성을 담보하려면 이해당사자들의 이해관계 파악과 이에 대한 조율 방안 마련이 필수적이다. 전문가 전원은 경사로 설치의 필요성과 지원 방안에 관한 논의 과정에서 경사로 설치의 단계적 의무화가 필요하다는 합의에 이르렀고, 이를 대전제로 대안에 관한 논의가 이루어졌다.
본래 연구에서 고려한 기준은 미국 사례를 참고하여 리모델링ㆍ실내건축ㆍ영업변경과 같이 건물이나 시설에 조치가 취해지는 시점이었으나, 오히려 초점 집단 조사에서는 건물과 시설이 아닌 지구나 지자체를 단위로 삼을 필요가 있다는 제안이 두드러졌다. 현장에서는 여전히 ‘건물주 승인’이 거절 사유로 작동하며(E), 건물주에게만 비용ㆍ의무를 지우면 월세로 전가되어 결국 임차인의 몫이 될 수 있다는 우려도 제기되었기 때문이다(C). 중점정비지구를 단위로 삼는 일본 정책이 모더레이터에 의해 참고 사례로 제시되었고, 이러한 지구 단위 운영을 준용해 교통ㆍ생활 중심지부터 접근성을 끌어올릴 수 있다는 의견이 제시되었다(F). 국내에서도 관광지 등 우선지역 선정→집중 지원 방식이 이미 활용되고 있으나(E), 보도ㆍ가로 여건이 까다로운 지역은 물리ㆍ행정 대책을 함께 엮은 접근이 필요하다(B). 이때 지자체ㆍ복지관ㆍ모니터링단 협업을 통해 인력을 확보하고 실행력을 높인다(E). 표본ㆍ구역 단위 조사를 연계하면 현장 인력ㆍ예산 제약 속에서도 유의미한 타게팅이 가능하다는 평가가 있었다(B). 임대인ㆍ임차인의 ‘협력 의무’를 민법상 명시하는 독일식 접근에도 공감대가 형성되어, 다양한 방향의 대안 구상이 이루어졌다(A).
나. 인식ㆍ소통 전략
경사로 설치에 투입되는 예산과 인력 등이 ‘장애인 전용 비용’이 아니라 노인ㆍ유아차 등의 접근성 또한 확보한다는 효과를 강조하기 위해 유니버설디자인의 맥락에서 ‘모두를 위한 접근성’ 메시지를 강화하여 점포들의 인식 전환을 유도할 수 있다는 제안이 있었다(D). 이를 위해 행인들과 인근 상가를 운영하는 사람들에게 보이는 혜택(라벨ㆍ스티커ㆍ브랜딩)으로 정책 홍보와 참여 유인 강화를 동시에 달성할 수 있는데, 특히 현장에서는 경사로와 혜택 모두 매장 인테리어와 어울리게, 즉 “달고 싶게 만들어야 한다”는 디자인ㆍ미관 중심 접근이 중요하다는 언급도 반복되었다(C). 또한, 달고 싶다는 의사가 신청으로 이어지기 용이하도록 행정절차를 간소화해야 한다는 제안이 이어졌다. 경기도의 경우 현장 QR 즉시접수ㆍ모바일 단일서식 방안을 활용하자 성과가 크게 개선되었다(E). 하지만 1:1 방문 접수에 의존하는 것보다 플랫폼ㆍ업종단체ㆍ프랜차이즈 본부와의 연계가 필수이며, 신청ㆍ홍보 채널을 민간 플랫폼으로 확장하자는 아이디어도 제안됐다(C).
다. 지원 방안
지원 방법으로는 크게 재정 직접 지원, 세제 혜택, 그리고 가산점의 세 가지가 제안되었다. 청년들 사이에서 인기가 많은 성수역, 안국역 인근의 영세 소상공인들의 경우에는 세제 혜택보다는 경사로 설치 비용을 지자체에서 직접 지원하는 것이 필요하다는 제안이 있었다(B). 반면 경사로 설치 비용이 상호의 운영비에서 큰 비중을 차지하지 않는 경우에는 담배권 취득과 같이 영업 인허가 단계에서 경사로 유무를 포함하는 접근성 항목에 가산점을 주자는 제안 또한 있었다(AㆍC). 이러한 제안은 ESG, CSR, 동반성장 지수 등 기업이 민감하게 반응하는 평가지표에서 접근성을 가산점으로 활용해 보자는 제안으로도 이어졌다(C). 가맹본부의 경우 접근성 개선 목표치를 제시하고 달성률을 증빙하면 세제 혜택을 부여하는 것 또한 제안되었다(A). 이러한 경제적 유인 외에도 접근성을 확보한 시설임을 알리는 스티커와 같이 가게의 브랜딩에 도움이 되고 인근 상가들 사이의 경쟁심리를 유도하자는 제안 또한 여러 차례 반복되었다(C). 하지만 의무화 과정에서 도로점용 가이드라인 부재가 부처 간 협의를 방해하고 현장 혼선을 키우므로, 보도폭ㆍ점용범위 표준 기준과 지자체 대행체계가 필요하다는 지적이 이어졌다(AㆍB). 또한 협소 보도ㆍ문화재 구역 등 물리적 불가에는 도움벨보다 ‘전화번호 공개+이동식 경사로 안내’가 실효적이라는 현장 평가가 제시되었다(E).
제3절 소결
본 연구의 초점 집단 조사는 앞선 장들의 법, 제도 분석에서 도출된 원칙들을 서로 다른 영역과 입장의 전문가들에 대한 조사를 통해 현장의 실행 논리로 번역했다. 첫째, 설치 저조를 단순한 시공 비용 문제가 아니라 데이터 관리 체계–거버넌스 분절–인식 구조가 중첩된 문제로 재정의했다. 이에 따라 실태조사 기준과 단위, 데이터베이스 관리와 관계 부처 협력 등을 정책 설계의 선결 요건으로 제시했다. 둘째, 현장에서 작동 가능한 정책 조합의 형태와 의무화의 단계ㆍ시점ㆍ대체 수단에 대한 합의ㆍ쟁점 지도를 제공함으로써, 법ㆍ제도와 실제 집행을 연결하는 실행 경로를 제시했다. 셋째, 집행 단위를 건물ㆍ시설에서 지구ㆍ권역 단위로 재설정하고, 임대인–임차인–가맹본부–지자체 간 책임 배분과 협력 의무를 표준계약ㆍ조례로 제도화할 필요성을 도출했다. 넷째, ‘장애인 전용 비용’이 아닌 유니버설 접근성이라는 소통 프레임을 통해 브랜딩을 결합하는 전략의 유효성을 확인하여, 인식 전환과 참여 유인을 동시에 강화하는 소통 및 홍보 원칙을 정식화했다. 이 전체 논의 과정에서 경사로 설치의 단계적 의무화의 정당성과 필요성에 대해 서로 다른 이해관계를 지닌 모든 참여자가 합의했다는 점 또한 본 연구의 중요한 성과다.
제4장에서는 전문가 초점 집단 조사를 통해 장애인 접근성 실태조사 체계의 한계, 경사로 설치 저조의 구조적 원인, 경사로 유지ㆍ이전ㆍ철거 및 재활용의 공백이라는 문제 인식을 확인하고, 단계적 의무화와 인식 및 소통 전략의 변화를 통해 이러한 문제를 해결하고자 했다. 새로운 정책을 만들기보다는 기존의 체계에 접근성 항목을 조사 기준이나 가치 평가 기준으로 기입하는 논의가 주를 이루었고, 경사로 설치의 단계적 의무화 필요성과 정당성에 대한 합의를 확인할 수 있었다. 본 연구는 현장의 이해관계를 파악하고 조율할 수 있는 전문가 협의체 구성을 제언한다. 다양한 영역의 이해당사자와 전문가로 이루어진 본 연구의 초점 집단은 정책 설계뿐 아니라 집행 과정에서도 필요한 합의를 파악함으로써 협력 가능성을 도출할 수 있었다는 점에서, 전문가 협의체는 정책의 실효성을 크게 향상시킬 수 있다. 특히 하나의 사안을 두고 발생하는 여러 법, 정책 사이의 충돌에 따른 관계 부처의 충돌이 우려 사항으로 자주 등장했다는 점을 고려할 때, 서로 다른 부처 관계자들이 이러한 협의체에 포함될 필요성 또한 있을 것이다.